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约瑟夫·奈:自由主义秩序会幸存下来吗?

作者: 政法头条  发布:2019-05-17

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约瑟夫·奈  

约瑟夫·奈  

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   创建秩序及生产全球公共产品是国际关系中的重大问题之一。用马丁·沃尔夫(Martin Wolf)的话来说,今天“我们正处在一个历史时期的终点,那个时期在经济上表现为西方领导下的全球化;在地缘政治上表现为后冷战时期美国领导全球秩序的‘单极时刻’。问题是:接下来第二次世界大战之后的世界会向何处去?是将进入一个类似于20世纪上半叶那种去全球化并充满冲突的时代,还是进入一个由非西方大国(特别是中国和印度)在维护全球秩序方面发挥更大作用的新时代”?[2]

   【本刊讯】美国《外交》双月刊2017年1月-2月一期刊登著名政治学家、哈佛大学名誉教授、美国前助理国防部长约瑟夫·奈撰写的一篇文章,正题为《自由主义秩序会幸存下来吗?》,副题是《一种思想的历史》,全文如下:

   自第二次世界大战以来,美国在全球政治中拥有前所未有的权力,有些人把这种权力称为美国的“霸权”并把它与第一次世界大战前英国治下的和平相提并论。当时的英国居于19世纪全球秩序的核心,帮助提供了诸如稳定的货币、相对开放的市场和公海自由等公共产品。不过当时的英国并不像现在的美国一样具有压倒性优势1914 年英国的国内生产总值(GDP)在全球仅名列第四,军费开支排名第三;而当今的美国无论是在以这两个指标衡量的硬实力资源上,还是软实力方面都位居首位。[3]不过,一些分析家认为,美国的自由主义秩序可能将走向终结。用《金融时报》专栏作家菲利普·斯蒂芬斯(Philip Stephens)的话来说,“1945年创建的基于规则的自由主义体系,在冷战结束后得到迅速扩展,但是眼下却面临着空前的压力,全球化正在退潮”。[4]

  

   世界政治中两个重大的权力转移,对与美国权力密切联系的自由主义秩序提出了挑战。一是权力在国家间的转移,即权力从西方国家转移到东方国家,表现为以中国、印度为代表的亚洲经济体迅速崛起;另一场权力转移则表现为权力从国家到非国家行为体的扩散,这一扩散主要得益于以互联网兴起为代表的信息技术的快速变革。随着威权主义的国家挑战者(如中国)崛起,美国的自由主义秩序会被取代吗?或者,美国领导的秩序将陷入一种新封建主义(neo-feudalism)的混乱状态,任由非国家行为体大行其道吗?

   (翻译:新华社副译审、清华大学公共政策兼职研究员尹宏毅)

  

  

美国的自由主义世界秩序

   十九世纪,美国在全球力量平衡中起的作用是次要的。美国当时没有维持一支庞大的常备军队,直到19世纪70年代,美国海军的规模仍比智利海军小。虽然美国人在动用武力获得土地或资源方面没有任何问题(正如墨西哥和土著美洲国家所能证明的那样),但基本上,无论美国政府还是美国公众都反对大规模卷入西半球以外的国际事务。

  

  

   1945年之后出现的自由主义国际秩序是由美国领导的体系。在这个体系中,弱小的国家拥有制度化的机会来享受美国权力所提供的保护。美国在由多边规则和机构结成的松散体系内,提供诸如自由贸易和公海航行自由之类的全球公共产品。尽管美国在冷战期间在与苏联竞赛的过程中支持了一些独裁者,但美国总体上还是倾向于民主和开放。不论美国的自由主义国际秩序有多少不完美的地方,如果德国赢得了二战,或者苏联在冷战中获胜,那么20世纪后半期将呈现出完全不同的景象。同样地,如果21世纪后半叶国际社会听命于威权主义国家,或者根本没有秩序可言,那么世界也将是另一番模样。

   19世纪末与帝国主义的一段调情把美国的注意力吸引到外部世界,美国在世界经济中日益增强的作用也是如此,从而为伍德罗·威尔逊总统将美国带入第一次世界大战铺平了道路。但是,这场战争的代价,以及威尔逊战后野心勃勃地改革国际政治努力的失败,使美国的注意力在20世纪20年代和30年代再次转向国内,因而导致了一种奇怪的情况,就是这个日益强大的国家在越来越动乱的世界上保持超然的态度。

   我们必须进行审慎的分析,谨防厚古薄今的倾向。关于美国自由主义秩序的神话充斥着诸多混杂着事实的虚假成分。正如亨利·基辛格所指出的那样,真正意义上的全球性世界秩序从来就没有存在过。[5]美国自由主义秩序的局限是它只集中在美洲和西欧的一批志同道合的国家;而这一秩序对非成员国也并不总是产生良性影响。由于人口众多的中国、印度以及苏联集团并非其成员国,美国的“世界”秩序所涵盖的范围还不到全球的一半。在军事领域,由于苏联的制衡,美国并未称霸全球。经济上,美国领导创建了自由主义的布雷顿森林体系,以及治理世界经济的规则和惯例。不过,准确地说,在经济领域美国也只能被称为“半个霸权”(half-hegemony)。另外,还有诸多关于美国享有多么强大管控权力的神话。事实上,即使处于其权力巅峰之际,美国也没有能力防止许多事情的发生,这包括1949年“失去中国”,1956年苏联入侵匈牙利,古巴卡斯特罗政权的创建和存续,以及20世纪60年代在越南遭受失败。现在一些分析者宣称,我们正在进入一个后美国的世界。但确实,过去的所谓霸权从来就不像我们神话里所描述的那般无所不能。

  

  

   像别国的政策制定者一样,美国的这些人士也试图推进本国的国家利益,通常是采取直截了当的、狭义的方式。他们认为,国际政治和经济是国家间不断争夺有利地位和优势的激烈竞争。因此,当大萧条袭来时,美国官员像其他人一样,尽可能迅速和充分地保护了国内经济,实行了以邻为壑的关税,从而加深了这场危机。几年后,当世界上出现侵略性的独裁政权,威胁到世界和平时,他们和欧洲等地区国家的官员们在安全领域采取了类似的措施,试图忽视日益加重的危险,通过绥靖政策转嫁危险或者推迟冲突的到来。

起源

  

  

   到此时,美国已经成为世界上最强大的国家,但它认为,投入资源或精力来提供开放的经济或者国际安全等全球公共物品毫无价值。20世纪30年代,根本没有美国领导下的自由主义秩序,用W.H.奥登的话说,这带来了充斥着经济萧条、暴政、战争和种族灭绝的“低迷、不诚实的十年”。

   美国是如何走到今天这一步的呢?在19世纪,遵从乔治·华盛顿避免结盟的忠告和专注于西半球的门罗主义传统,美国在全球均势中发挥着微弱的作用。美国参加第一次世界大战是一个很大的变化,当时伍德罗·威尔逊决定与传统决裂并将两百万美军送至欧洲战场。此外,他提出了建立国际联盟(League of Nations)的主张,以在全球范围内构建集体安全。当参议院拒绝美国成为国际联盟的成员国后,美国军队返回国内,美国又“回归了常态”。尽管美国在20世纪30年代是全球均势中的重要因素,但它却变成了极端的孤立主义者。即便是富兰克林·罗斯福的雄辩也无法劝服美国人去直面希特勒的威胁。美国成了世界上最强大的国家,但是却不愿意承担提供全球公共产品的领导责任。因此,20世纪30年代并不存在美国领导的自由主义秩序,其结果是经济衰退、种族屠杀和世界大战。

  

   哈里·杜鲁门在战后的一系列决定成为转折点,开启了美国成为全球均势核心的70年,永久性同盟因此建立,美国在海外的军事存在得以维持。1947年,当英国因国力虚弱而无法支持希腊和土耳其时,美国接替了英国。美国还在1948年向马歇尔计划投入巨资,1949年创建北大西洋公约组织,1950年领导一支联合国的联军在朝鲜作战,1960 年与日本签订新的安保条约。所有这些行动都是美国遏制苏联权力战略的组成部分。正如乔治·凯南(和其他人)看到的战后世界,当时有五个主要的工业生产与力量区域,即美国、苏联、英国、欧洲和日本。孤立苏联,与另外三个地区结盟符合美国的利益,而且直到今天,美国在欧洲、日本、韩国还有其他地方一直保持着军事存在。

   由于自己的国家尽管努力回避,但却仍然卷入战火,所以西方各国官员在20世纪40年代前5年试图打败轴心国,同时致力于创建战后的一个不同的和美好的世界。他们没有继续把经济和安全问题视为单纯的国家关切,而是试图彼此合作,设计出一个基于规则的体制。这一体制在理论上将会使志同道合的各国能够共同享受和平与繁荣。

   围绕着对越南、伊拉克等发展中国家的干预,美国国内曾经发生了激烈的争论和党派分歧,尽管如此,保持联盟体系和维持多边制度始终是70年来美国外交政策的根本性共识。在2016年的总统大选中,一位政党总统候选人首次对这一共识提出了质疑,这意味着美国外交政策的彻底改变。虽然历任总统和国防部长经常抱怨联盟的防务开支水平,他们还是认为最好将联盟视为如婚姻般稳定的承诺,而不是双方都竭力讨价还价的房地产交易。尽管美国领导人抱怨有人搭便车,但在唐纳德·特朗普之前,尚无人质疑这个联盟体系的结构。这种情况还会持续下去吗?

  

  

   1945年后出现的自由主义国际秩序是多边机构的一种松散的集合,在其中,美国提供了全球公共物品,如自由贸易和海洋自由,弱小国家获得了体制上的机会,可以享受美国的威力所提供的保护。布雷顿森林体制建立了,同时战争仍在继续。当其他国家被证明太贫穷或弱小,因而无法在战后管好自己时,杜鲁门政府决定打破美国的传统,建立开放式联盟,向其他国家提供大量援助,并在国外部署美军。华盛顿于1946年向英国提供一笔巨额贷款,于1947年为支持希腊和土耳其的亲西方政府承担起责任,通过1948年的马歇尔计划大量投资于欧洲的复兴,于1949年创建了北约组织,于1950年领导了一个军事联盟来保护韩国免遭侵略,并于1960年于日本签订了一项新的安全条约。

新兴大国与全球公共产品

  

  

   这些以及其他行动不仅巩固了世界秩序,而且遏制了苏联的力量。正如美国外交官乔治·凯南等人所指出,战后世界中有五个关键的工业生产力与实力区域:美国、苏联、英国、欧洲大陆和东北亚。为了保护自己和避免第三次世界大战,华盛顿选择孤立苏联,与其他三个地区紧密团结。美军迄今仍然驻在欧洲和亚洲等地区。在这一框架内,全球的经济、社会和生态的相互依赖性增强了。到1970年,经济全球化恢复到1914年第一次世界大战使之中断以前达到的水平。

   在秩序良好的国内政体中,政府负责生产公共产品,如治安或者整洁的环境。所有人都可以从政府提供的公共产品中获益,没有人会被排除在外。由于缺乏国际政府,最强大国家领导的联盟负责提供全球公共产品,如清洁的空气、金融稳定、公海自由。小国不可能被征税,亦没有动机为公共产品付费。因为小国贡献多少对于他们所获的收益并无影响,所以搭便车对他们而言顺理成章。而这个最强大的国家继续为提供公共产品做贡献亦是符合其自身利益的,因为在它看来,不管是否有搭便车者,维持体系远比完全抛弃体系更有价值。因此,对这个大国来说,领导世界秩序是理性的行为,不然就会产生全球公共产品供应不足的问题。第一次世界大战后,英国因国力衰微而无法承担领导责任,而美国也没有挺身而出接过英国手中主导大国的接力棒,结果出现了对世界灾难性的后果。

  

   同此道理,一些观察者担心,中国即将超越美国成为世界头号大国,但是并不会对其未参与创建的国际秩序做出贡献。这种说法夸大了“非创始者”的问题,我将其称为“金德尔伯格陷阱”(Kindleberger Trap)。金德尔伯格是美国麻省理工学院的经济学家,他将20世纪30年代的大萧条归因于美国的搭便车行为。[6]中国从1945年之后的国际秩序中持续获益,但是它会在公共产品的生产上与其他国家合作吗?在联合国安理会中,中国是拥有否决权的五大国之一。目前,中国是联合国维和行动第二大出资国,还参与了联合国有关埃博拉疫情和气候变化的项目。中国从自由主义的经济制度中亦获益颇丰,如世界贸易组织(中国在此接受于己不利的贸易争端裁决)和国际货币基金组织。中国在国际货币基金组织中的投票权有所增加,目前还担任着重要的副总裁职位。2015 年,中国创立了亚洲基础设施投资银行(AIIB),一些人将其视为世界银行的替代品,但是这个新机构遵循了既有国际规则,并与世界银行进行合作。同样也是在2015 年,中国与美国一道为网络冲突制定新的规范,并联手应对气候变化。中国在2016年拒绝海牙国际海洋法仲裁庭的裁定,[7]导致了一些棘手的问题,但这类行为并不意味着自由主义国际秩序的崩溃。美国有时候同样对法律义务采取选择性立场,比如美国20世纪80年代对尼加拉瓜港口的布雷。总体而言,中国的行为并没非试图完全抛弃自由主义的世界秩序,而是致力于在从中获益的同时扩大自己的影响力。[8]

   围绕着世界秩序形成的神话可能被夸大了。虽然华盛顿可能显示出了对民主和开放性的普遍偏好,但它经常支持独裁者,或者在此过程中采取了无所顾虑的自私自利举动。在战后头几十年里,这一战后体制基本上局限于以大西洋沿岸地区为中心的一群志同道合的国家,并不包括中国、印度和苏联阵营各国等许多大国,也并不总是对非成员国产生良好影响。在全球军事方面,美国并没有称霸,因为苏联对抗美国的力量。即使在华盛顿的力量最为强大的时候,它无法阻止中国的“沦丧”、德国和柏林被瓜分分裂、朝鲜半岛界线的划定、苏联镇压自己阵营内的叛乱、古巴建立共产党政权及其存在以及在越南的战败。

   更为重要的是,与现有普遍的看法相反,中国的崛起并不意味着美国的自由主义秩序的终结,因为中国尚未准备好取代美国成为世界头号大国。按汇率折算,中国经济规模为11万亿美元,而美国为20万亿美元。[9]一些人预测,中国将超越美国成为全球最大经济体(按美元计算),但是预计实现的年份却因对中国经济增长速度放缓的测算不同而从2030年跨越到2050年。不过,即使未来中国在经济总量上超越了美国,那也不是地缘政治价值的唯一体现。

  

   权力是影响他人以获得自己所需的能力, 它包括三个方面: 强制力(coercion)、经济偿付力(payment)和基于吸引力的软权力。经济力量只是构成地缘政治方程式的一个部分,而且即便是在经济实力上,中国在人均收入方面(衡量经济复杂性的一个指标)还远远落后于美国。除此之外,中国在军事实力和软权力方面也仍落后于美国。美国的军费开支是中国的四倍。虽然近些年来中国的军事实力有所增强,但在审慎观察军力平衡状况的分析界人士看来,“中国无力把美国赶出西太平洋,更遑论在军事上称霸全球了”。至于软权力,根据伦敦的波特兰咨询公司近期发布的指数,中国位列第28名,而美国居于首位。[10]

   美国人多年来在军事干预等外交政策问题进行了不满的争论,并且持有党派之间的分歧。他们经常对为其他富裕国家的防务买单表示不满。尽管如此,这一秩序七十年来在帮助确保世界的安全及其稳定方面的明显成功,导致了一种强烈的共识,就是捍卫、深化和扩大这一体系一直是,并且仍将是美国外交政策的核心任务。

   再者,美国也不会停滞不前。美国人一向居安思危,尽管存在着各种各样的问题,美国并没有走向绝对衰落。美国是唯一一个在人口规模上稳居其位(世界第三名)的发达国家,既不会经历人口萎缩也不会被其他国家超越现有排名。相反,中国很快就会把人口第一大国的位子让给印度。美国对进口能源的依赖度已经下降,而中国的这种依赖正在加深。美国在发展关键技术(生物、纳米、信息)方面仍旧处于领先地位,这些技术对于21世纪经济的增长至关重要。美国的大学在高等教育中享有压倒性优势地位。在上海交通大学的一份排名中,全球20 所顶尖大学里有15 所美国大学,而中国一所也没有。

  

   当然,美国的自由主义世界秩序并不会像20世纪时那样延续。随着中国、印度和其他经济体的崛起,美国占据世界经济的份额将少于其在20世纪中期的份额,其他国家崛起所带来的复杂性使得组织共同行动更加困难。但是,没有任何其他国家(包括中国)将会取代美国:欧洲缺乏统一;金砖国家并非一个实体;俄罗斯正在经历人口的减少;印度和巴西(均为2万亿美元规模的经济体)仍旧是发展中国家。而根据目前的状况,中俄之间尚且算不上是真正意义上的威权国家盟友。亚洲经济的快速增长促使权力转移至该区域,但是在亚洲内部,日本、印度和澳大利亚制衡着中国,美国对于亚洲均势的作用依然至关重要。

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