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亚洲城官方网站手机版专家谈北京城市副中心规

作者: 政法头条  发布:2019-07-17

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这次北京城市副中心的规划面积为155平方公里,不到通州区总面积的20%。从公示的内容看,“规划草案”严格地落实了“北京总规”的要求,是一个不折不扣的“减量规划”

亚洲城官方网站手机版,“不希望这155平方公里是一张大饼”

中国新闻周刊记者/蔡如鹏

——专访中国城市规划设计研究院副院长王凯

经过两年多的打磨,北京城市副中心的规划编制工作已接近尾声。

北京城市副中心的建设,我认为更重要的是撬动了之前北京单中心结构,这块“大饼”,给它撬开了,开了一个很好的头,但一定不会是结束

6月21日,北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称北京市规土委)、通州区人民政府共同发布通知,《北京城市副中心控制性详细规划》草案(以下简称“规划草案”)已经编制完成,从即日起开始公告,征求市民意见。

中国新闻周刊记者/蔡如鹏

亚洲城官方网站手机版 312月7日,中车四方股份公司为北京市郊铁路副中心线量身打造的CRH6A型城际动车组正式交付北京,并命名为“京通号”。北京青年报记者了解到,年底,被称为“铁路公交”的北京市郊铁路副中心线北京西至通州站将率先开跑。届时,北京西站至通州站运行时间约42分钟,北京站至通州站约25分钟。据了解,北京市郊铁路副中心线是北京市政府为缓解市区至通州沿线的通勤压力,利用既有国铁线路富余能力,通过线路及站台改造,开行城际动车组的线路。副中心线西起衙门口站,经北京西站、北京站、北京东站,东至通州站,全长38.8公里。该项目是国家市郊铁路示范项目,也是北京市郊快速轨道网的重要组成部分,计划于年底先期开通北京西站、.。.

中国城市规划设计研究院是这次北京城市副中心规划编制的参与单位之一,尤其是在打破行政区划,与北三县(即河北省廊坊市的三河市、大厂回族自治县和香河县)统一规划方面,做了很多尝试和探索。

本次“规划草案”提出,到2035年,副中心初步建成国际一流的和谐宜居现代化城区,成为低碳高效的绿色城市、蓝绿交织的森林城市、自然生态的海绵城市、智能融合的智慧城市、古今同辉的人文城市、公平普惠的宜居城市。

在中国城市规划设计研究院副院长王凯看来,这次北京城市副中心的规划,不仅撬动了北京之前单中心结构这块“大饼”,减轻了中心城区的压力,而且对于未来中国其他大城市以及一些跨行政区域的统一规划,都有积极的借鉴意义。

同时,作为北京的一翼,城市副中心将聚焦行政办公、商务服务、文化旅游三大主导功能,搭建科技创新平台,形成配套完善的城市综合功能,承接中心城区40万~50万常住人口的疏解。

同时,针对部分城市提出建设城市副中心,王凯提醒说,应警惕简单模仿,一窝蜂地规划建设副中心。他说,每个城市有每个城市的特点,也面临不同的问题,是否适合规划城市副中心,需要根据实际情况,不能生搬硬套,再现以往各地都学北京建设环路的悲剧。

中共中央、国务院去年9月批复的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“北京总规”)要求高水平规划建设北京城市副中心,提出将城市副中心建设成为国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。

撬动了北京这块“大饼”

本次“规划草案”对“北京总规”的上述要求,进行了细化和落地,对每一个街区都有详细的规划予以对应。北京市规土委总规划师兼北京市城市规划设计研究院院长施卫良在接受《中国新闻周刊》采访时表示,作为北京“一核两翼”的组成部分,北京城市副中心的规划将对标雄安新区。

中国新闻周刊:这几天,北京城市副中心规划草案正在公告,征求市民意见。你认为,这个规划对北京城市未来的发展有何意义?

据施卫良透露,他们下一步将把“规划草案”上报京津冀协同发展领导小组,通过后将上报中央审议。

王凯:从北京城市发展史上来讲,副中心的规划是一个很重大的事件,因为它对整个北京城有了一个结构性的调整。为什么这么讲?大家都知道,上世纪50年代梁思成、陈占祥先生曾提过一个“梁陈方案”,就是把中央行政中心放到西面。他们当时的出发点,就是希望把老城完整地保护起来,所有的新建设在西面,新旧之间没有太大的矛盾。但是这个方案没有被采纳。从50年代到现在,北京城一直是单中心发展,结果就是所有问题都集中在一个地区里面。

从卫星城到城市副中心

2014年习近平总书记在视察北京时提出,北京要疏解非首都功能,进行结构性的调整。去年中央批复的北京总体规划中明确提出了建设城市副中心。对北京这样一个特大型城市来说,这是结构上的一个重大变化,就是从以往的单中心变成双中心。可以说,这也是一个重大的调整,结果让人期待。

“规划草案”的编制工作始于2016年5月。当月27日,中共中央召开政治局会议,决定高水平规划建设北京城市副中心、河北雄安新区两座新城,作为北京新的两翼。

中国新闻周刊:现在从单中心变成了双中心,未来有没有可能变成多中心?

此后,与雄安新区一道,北京城市副中心的建设被称为“千年大计、国家大事”,上升为国家战略。

王凯:从城市发展的角度来说,任何规划都不会是终极方案。现在,很多规划界的学者都认为,特大型城市的发展都会走向多中心。因为,人不论是工作还是生活,能够接受的距离,其实都是有极限的,不可能无限延伸。

规划中的北京城市副中心位于北京东部的通州区。历史上,由于大运河漕运的缘故,通州地位显赫,享有“一京、二卫、三通州”之称。近些年,随着北京的发展,通州的定位也在不断地发生变化。

北京城市副中心的建设,一方面肯定会起到减轻主城区压力,带动整个北京东部地区,乃至北京和河北地区协同发展的作用;另一方面,我认为更重要的是撬动了之前北京单中心结构这块“大饼”,给它撬开了,开了一个很好的头,但一定不会是结束。比如,现在北京新机场的建设,肯定会带来大量的就业岗位和相应的服务设施,也会成为一个一定规模的聚集点。

1993年,通州镇被定位为北京14个卫星城之一。2005年,通州新城与顺义新城、亦庄新城成为北京重点发展的三个新城;其中通州新城还被定位为“北京未来发展的新城区和城市综合服务中心”,是中心城行政办公、金融贸易等职能的补充配套区。这在11个郊区新城中是绝无仅有的。

中国新闻周刊:我们注意到,这次规划草案的名称里特别注明街区层面,这是出于什么考虑?

2009年,通州的地位进一步得到强化。当年底北京市委全会明确提出,“集中力量、聚焦通州,借助国际国内资源,尽快形成与首都发展相适应的现代化国际新城”。

王凯:过去我们的规划总是眼睛盯着城市大结构,几个中心、多少个大型设施,忽视了一个问题,就是我刚刚谈到的,人的生活和工作可以接受的范围其实是有限的。所以这次北京城市副中心规划过程中就把这点特别提出来,就是不希望这155平方公里是一张“大饼”,而是由若干个产城融合的组团构成,组团由一个个完整的街区组成。

大约在2010年前后,北京人口增长过快、交通拥堵、空气污染等问题开始凸现出来。为了治理“大城市病”,2012年,北京市政府在借鉴东京等国际大都市发展经验和教训的基础上,尝试调整城市空间布局,提出打造功能完备的通州城市副中心。

在街区里面,是一个路网比较密的、可以步行抵达的一个空间范围,工作、生活都能在街区内实现。规划草案专门强调街区层面,就是要把这个规划细化到街区的深度,深入到我们老百姓生活可以感知的一个范围,希望从一个更人性化的角度去编制规划。

在十几个郊区中,北京之所以选择通州,中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王智勇认为,这在很大程度上是因为北京人口空间格局的变动。

打造“可步行的城市”

据统计,2000年至2005年期间,北京人口增加最快的区域主要分布于北部和西部地区,而自2005年以来,北京人口增加最快的区域转移到东部。比如,朝阳区2010年比2000年增加了125万人口,通州区2017年人口比2005年增加了75.3%。此外,燕郊有四五十万人在北京工作。

中国新闻周刊:这次规划草案应该是全国第一个城市副中心的规划。从规划角度来说,它的编制过程与之前其他城市规划有什么不同吗?或者说城市副中心的规划有什么特别之处?

“北京人口空间格局变动的结果,使得人口的重心东移。”王智勇说,在这种人口格局下,选择通州作为城市副中心,一方面可以最大程度地减少因通勤而导致的交通拥堵,促进职住平衡;另一方面,通州的地理位置介于京津冀之间,也可以作为促进京津冀协同发展的重要枢纽,有利于促进京津冀一体化发展。

王凯:副中心这个概念,是从城市功能的角度提出来的,并不是说副中心的规划会与其他城市的规划不一样,技术上不存在不同,它的核心或者说关键是把主城区过多的职能疏解出去,这是问题的关键。但需要强调的是,这次北京城市副中心的规划,从规划理论和实践上还是探索了很多新东西,这是很有意义的。

2012年中共十八大召开后,在通州建设城市副中心的设想,开始步入实质性的操作阶段。2014年2月26日,习近平在视察北京时提出,北京要疏解非首都功能,实现京津冀协同发展。

比如说,过去很多年我们做规划,都是以经济发展为导向,首先想到的是如何推动经济增长,怎么建设工业园、开发区,然后才考虑公共服务设施、生态环境。这次北京城市副中心的规划,一个显著的变化就是生态优先。在规划副中心的产业布局、建设用地之前,先要确定一个蓝绿空间的比例,把维护好生态环境作为一个底线,这是一个理念上的重大调整。

2015年6月,在经过中共中央政治局审议后,《京津冀协同发展规划纲要》正式对外颁布。在这份纲要中,将通州定位转变为北京行政副中心,要求有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向副中心转移,并要求在2017年取得成效。

再比如,在街区层面的规划中,这次主要采用小街区、密路网的设计,而不是过去常见的大广场、宽马路。路网密度比较高,是宜居城市一个很重要的前提。目前,很多国家都在倡导“可步行的城市”,就是在几百米围合的街区范围里,有若干条道路,有些是小街小巷。因为,很多公共服务设施设在大马路边上,是没法发挥作用的。比如,去趟超市、换乘个公交车,都要过一条上百米的大马路,甚至要过天桥、地下通道,就很不方便,而密路网恰恰可以提高这些公共服务设施的便捷性。

不过,一年后,中央对此又做出重大调整。2016年5月,中央政治局会议决定在通州规划建设北京城市副中心,并把这与雄安新区的设立一道上升为国家战略。

中国新闻周刊:小街区、密路网的规划理念,在刚刚公布的雄安新区规划纲要中也有很明确的体现。这会是今后城市规划的一个转变方向吗?

从行政副中心到城市副中心,这一变化表明未来的北京城市副中心,将不单纯是北京市行政中心,而将是一个类似于东京新宿、巴黎拉德芳斯都会区、纽约曼哈顿的城市经济文化中心。行政副中心定位强调把北京市行政功能搬迁到通州,城市副中心则更为强调综合的城市功能。

王凯:应该讲,这是一个很重要的理念转变。改革开放40年,我们国家取得了巨大的成就,经济总量已经位居世界第二;但另一方面也积累了不少问题。比如在城市规划方面,过去主要是把它作为生产的一个配套,很大程度上就是为经济增长服务,忽视了城市人居环境的建设。

正是在这次调整后,北京市正式启动了新的北京城市副中心规划编制工作。北京大学首都发展研究院院长李国平在接受《中国新闻周刊》采访时表示,这次“规划草案”的一个特点就是标准非常高。因为,按照新的定位,北京城市副中心不仅要疏解中心城区的压力,还要带动整个北京东部地区,乃至北京和河北地区的协同发展。

在这种指导思想下,规划对城市生活方方面面的考虑过于粗放,不精细。我们可以看到林立的高楼大厦,但是看不到完善的配套设施;我们可以看到很多超大尺度的大卖场,但是看不到街头绿地;我们可以看到像蜘蛛网一样复杂的立交桥,但是看不到家门口的人行道。这些反差很强烈的现象,我们时常都能碰到。

京津冀协同发展专家咨询委员会成员、南开大学经济与社会发展研究院院长刘秉镰此前在接受《中国新闻周刊》采访时也表示,无论是设立雄安新区,还是打造北京城市副中心,最终的目的,都是建设以首都为核心的世界级城市群。

2015年召开的中央城市工作会议明确提出,要改变这种状况,要把城市作为一个宜居的地方,要以人民为中心编制规划。小街区、密路网的概念,正是在这个背景下逐渐被大家所接受的。

“这是一个很高的目标。”刘秉镰说,“目前全球已经有六大世界级城市群,我们要建第七个。”

打破“一亩三分地”的思维定式

这一点在“北京总规”中体现得尤为明确。总规提出,要高水平规划建设北京城市副中心,坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以创造历史、追求艺术的精神,以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进城市副中心规划建设。

中国新闻周刊:北京城市副中心的规划,北三县是一个绕不开的话题。这次规划草案提出,两地要统一规划。这种跨行政区域的规划编制是如何推进的?

可以说,此次公告的“规划草案”,正是对《京津冀协同发展规划纲要》和新版“北京总规”上述要求的落实和细化。

王凯:北三县是河北省的一块飞地,夹在北京与天津之间。应该说,多年来它和北京的发展是不协同的。按照城乡规划法,城市政府只负责本行政辖区内的规划编制,不能去管人家的事。所以,北京与北三县的规划都是各编各的,产生了不少的问题。

“减量规划”

这次之所以两地能够统一规划,是因为2014年中央明确提出京津冀协同发展战略,在这个背景下,双方的规划多次对接,多次沟通。我们中规院还负责编制了通州和北三县的协同规划方案。这在以前是不可能的。

这次北京城市副中心的规划面积为155平方公里,不到通州区总面积的20%。从公示的内容看,“规划草案”严格地落实了“北京总规”的要求,是一个不折不扣的“减量规划”。

但北三县与北京城市副中心毕竟分属两个行政区,在很多具体事项上,包括交通、绿化、水资源保护等方面,协调的难度还是不小。最典型的就是潮白河两岸,前段时间我们专门去考察过,通州这一侧,生态环境保护还是挺好的,绿化带也很宽;但另一侧高楼林立,很多离河道非常近,部分地区贴边率高达80%以上,密密麻麻,像一个铁桶围在北京周边。

按照规划,到2035年,城市副中心常住人口规模控制在130万人以内,其中就业人口为70万至75万人;城乡建设用地控制在100平方公里左右;地上建筑规模约1亿平方米。值得注意的是,这1亿平方米不是纯新建,而是包括通州老城现存的大量建筑。

中国新闻周刊:那么,在这次规划中是如何解决这些问题的呢?

规划还为城市后续发展预留了空间。根据“规划草案”,预留了约9平方公里的留白地区,作为未来重大发展战略、重大技术变革、重大项目的弹性发展空间。

王凯:最重要的还是要打破“一亩三分地”的思维定式,在区域尺度上统筹协商解决。比如,这次城市副中心和北三县建立了统一的管控规则,遏制贴边发展和无序蔓延。根据规划,双方在潮白河两岸的建设,都必须后退,降低贴边率,一些已经批出去的项目如果不符合规划要收回,不能再建设。

此前,京津冀协同发展专家咨询委员会成员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示,规划的先进性并不在于把所有先进的东西都放进去,而在于在空间上,在发展上,给未来各种各样的可能预留空间,让它富有弹性。这9平方公里的战略留白,可以说很好地体现了这一点。

这并不是说不让北三县发展,而是因为守住一河两岸的生态,不仅对北京有益,北三县同样受益。那么如何解决北三县的发展?这个问题讨论过很多次,就是通过转移,把北京的部分产业转移过去,带动当地发展,把北三县的公共服务设施搞上去,包括交通、教育、医疗等,缩小两边的差距。

在空间布局上,未来北京城市副中心也将和雄安新区一样,采用组团式布局。不同的是,在12个组团间,副中心增添了“一带”、“一轴”。

建设北京城市副中心除了疏解北京中心城区的压力,另一个重要的目的,就是要起到带动北三县,乃至于整个北京东部地区发展的作用。

“一带”,即依托大运河构建城市水绿空间格局,形成一条蓝绿交织的生态文明带;而“一轴”就是依托六环路建设功能融合活力地区,形成一条清新明亮的创新发展轴。

中国新闻周刊:此次北京城市副中心与北三县统一规划,对今后其他跨行政区域——比如粤港澳大湾区——的规划,会不会有所帮助?

按照规划者的设想,“一带”将布置运河商务区、北京城市副中心交通枢纽地区、城市绿心三个功能节点,“一轴”则向外纵向联系北京东部地区和北京首都国际机场、北京新机场,对内串联宋庄文化创意产业集聚区、行政办公区、城市绿心、北京环球主题公园及度假区等四个功能节点。

王凯:肯定会有很大的借鉴意义。 北京城市副中心与北三县统一规划,本身就是京津冀协同发展战略一个很有力的体现,而京津冀协同发展对其他地区,比如粤港澳大湾区、长三角一体化,包括武汉周边地区、成渝地区等都会有影响。

多组团布局也很有特点。北京市城市规划设计研究院副院长杜立群说,区别于以往规划通过交通干道划分组团,副中心用“蓝绿”公共空间把组团组织起来。同时,在不同组团之间,通过设施服务环将12个组团联系起来,把公共服务、交通、地铁线组织在一起,形成一个有机的、高质量的空间支撑体系。

但规划的编制只是规划工作的第一步,更重要的是下一步规划的落实。规划不是为了编,规划是为了用,为了管理。就目前的情况看,北京城市副中心与北三县落实规划的、后续的管理体制的建立还在探索之中,仍有不小的差距。

此次“规划草案”的一大亮点,是在组团内部,每个街区设置了一处家园中心,将部分公共设施适当集中设置、混合设置,就近满足居民的居住、就业、交通、教育、文化、医疗、休闲等需求。

“搞城市规划,就应该是私人订制”

规划者希望通过构建市民中心——组团中心——家园中心——便民服务点的公共服务体系,让居民从家步行5分钟即可抵达各种便民生活服务设施,享受到便民商业、小微绿地、儿童游戏、老年看护等便民服务;步行15分钟可达家园中心,享有一站式社区生活服务,实现一刻钟社区服务圈全覆盖。

中国新闻周刊:除了北京之外,目前不少城市也提出要建设城市副中心。副中心的建设似乎正在成为城市规划的一种趋势?

清华大学建筑学院教授、北京城市副中心规划清华同衡技术团队领衔专家尹稚表示,过去一谈绿色城市和生态问题,就认为要见花、见草、见绿。其实,实实在在的绿色就是减少能源和时间成本的浪费。

王凯:副中心的建设当然有它的益处,就像我刚才谈到的,能够撬动我们原来单一中心“摊大饼”的发展模式,但是我也担心一些城市简单模仿,一窝蜂搞城市副中心。

“如果从城市模式上做出根本性改变,就是把北京从一个长出行的、职住严重不平衡的地区,切出一块做100多平方公里的示范区,能基本保证职住平衡,做到短出行。目前对外交通联系跟内部交通的所有衔接,1小时的交通圈覆盖的范围已经很广了,至少天津、石家庄这一带可以全部覆盖。”

副中心的建设,在很大程度上要基于城市原来的基础条件。但有些城市,比如说武汉,历史上就因长江、汉水的分割,形成了三镇,某种程度上已经是三个中心。其实,在这个基础之上,做一些功能的完善,交通设施的联通就可以了,没必要再去弄一个新的副中心,意义不大。再比如,重庆是一个典型的山城,有很多山,再加上嘉陵江、长江对城市做了自然的切割,已经是一个片区化、多中心的结构,再规划副中心,也没有什么意义。

尹稚表示,人们的日常生活,所谓半小时、15分钟的生活圈,基本上可以满足日常就业、居住、消费、娱乐,绝大部分功能在这个范围里就能实现。

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